Le péage urbain : est-ce que ça marche ?

« The Toll Gate » Cornelius Krieghoff, 1859

Charles Raux (CNRS, LAET).

Le péage urbain, et plus précisément le « péage de congestion », signifie que là où les encombrements atteignent un niveau critique, un péage devrait être mis en œuvre avec un tarif différencié selon les heures, les itinéraires ou les zones de circulation. La technologie électronique rend aujourd’hui cette différenciation et la collecte des péages plus faciles à mettre en œuvre. Les programmes de péage de congestion sont variés, selon leur géographie (axe, cordon ou zone), leurs heures de fonctionnement et leur structure tarifaire.

Nous décrivons dans d’autres billets les programmes opérationnels à Singapour, Londres, Stockholm et aux Etats-Unis. Ces programmes se révèlent efficaces pour améliorer les conditions de circulation, l’environnement et la qualité de vie dans les zones concernées, tout en améliorant le bilan socioéconomique de la collectivité. Cependant, d’autres villes qui tentent de mettre en œuvre de tels programmes font face à de vives oppositions. In fine nous exposons les conditions essentielles favorisant la mise en œuvre de péages urbains.

Les encombrements dans les infrastructures de transport, qu’il s’agisse de routes, de voies ferrées, de gares, d’aéroports ou de ports, arrivent quand trop de véhicules essaient d’utiliser l’infrastructure, laquelle a une capacité fixée à court terme. Par exemple, les automobilistes qui se rendent à leur travail aux heures de pointe du matin, les camions, les bus, souffrent de pertes de temps qu’ils s’infligent les uns aux autres. Il en résulte des retards pour l’arrivée à destination, des pertes de productivité pour les transports de marchandises et les bus bloqués dans les embouteillages.

Depuis longtemps les économistes ont préconisé les péages routiers, que ce soit pour financer l’investissement dans les infrastructures routières (Jules Dupuit en 1849) ou pour décourager le trafic excessif par rapport à la capacité routière fixée à court terme (Arthur Pigou en 1920).  De nombreux travaux de recherche ont développé ces idées depuis et la plupart des économistes sont aujourd’hui d’accord sur une prescription essentielle : les péages routiers devraient être mis en place aux endroits et aux moments où la congestion est critique, de manière à ce que l’usager potentiel de la route prenne en compte dans ses choix de déplacement le retard qu’il imposerait aux autres en entrant sur la route. En réduisant le niveau de circulation, cela entraînerait des améliorations de vitesse et de fiabilité des temps de trajet, une utilisation plus efficace de la capacité routière et, de là, une diminution de la pression politique à la construction coûteuse de nouvelles routes. Ce type de préconisation s’applique également aux autres services sujet aux encombrements : les transports publics (tarification de pointe « rush hours » pratiquée dans plusieurs villes à l’étranger), le ferroviaire (tarification des sillons pour l’opérateur de train), les aéroports (tarification des créneaux de décollage), etc. Dans ce qui suit nous traitons du cas des programmes de péages urbains routiers, les plus difficiles à mettre en œuvre.

La prescription est fondée sur des hypothèses et des modèles quelque peu simplificateurs. Ces simplifications sont inévitables et sont dues aux limites des outils analytiques, de nos connaissances et de la capacité des modèles à représenter les interactions complexes au sein du système de transport, avec le système de localisations des activités et d’usages du sol et plus généralement avec le reste de l’économie. Cela rend la conception d’un programme optimal de péage de congestion particulièrement difficile, comme d’ailleurs la plupart des politiques publiques. Cependant, plusieurs programmes de péage urbain ont été mis en œuvre dans le monde, après des décennies de recherche et de débat. Leurs performances actuelles après quelques années d’opération nous permet d’évaluer leur pertinence à travers deux questions essentielles : sont-ils efficaces pour améliorer les conditions de circulation et plus généralement de mobilité dans les agglomérations concernées ? Son-ils efficients, c’est-à-dire améliorent-ils la situation socioéconomique de la collectivité ?

De la théorie à la mise en pratique

La théorie du péage de congestion prescrit que là où la congestion atteint un niveau critique des péages routiers devraient être mis en place et différenciés selon le coût externe marginal de congestion que chaque usager de la route impose aux autres. Etant donné les caractéristiques techniques des routes ce coût marginal varie selon le type de véhicule (plus ou moins lourd ou rapide), le type de route (débit possible) et les heures de circulation (volume de trafic).

Cela implique que les péages devraient varier selon les moments de circulation (jours dans la semaine, heures dans la journée), les lieux de circulation (axe routier ou zone) et le type de véhicule. Ce sont ces caractéristiques d’ensemble qui distinguent le péage de congestion du péage routier classique (dont le tarif ne varie pas selon les heures de passage) : c’est ce dernier que nous connaissons en France sur la quasi-totalité des autoroutes interurbaines à péage et dont l’objectif est de financer l’infrastructure.

Les avantages attendus sont essentiellement une amélioration de la vitesse de circulation, et les gains de temps qui s’ensuivent, ainsi que l’amélioration de la fiabilité des temps de parcours. Cela entraîne une plus grande efficacité dans l’usage des routes et constitue l’avantage essentiel pour la collectivité. Les recettes du péage sont transférées à la collectivité, qui peut choisir de les affecter à l’amélioration des conditions de transports (et notamment les alternatives comme les transports collectifs), rendant ainsi les compensations tangibles pour les usagers du système de transport.

En pratique, la différenciation parfaite des tarifs ne peut être atteinte dans l’absolu, en raison des incertitudes sur les changements de comportement des usagers de la route. La différenciation la meilleure possible, compte tenu de contraintes diverses, est atteinte par tâtonnements. Les progrès dans la technologie électronique permettent de pousser cette différenciation horaire assez loin comme le montrent les exemples de péages opérationnels dans le monde (Stockholm, Singapour, USA).

Des péages urbains

Quand on en vient à la mise en œuvre pratique les programmes de péage urbain peuvent être caractérisés selon trois paramètres essentiels, qui sont la géographie, les plages horaires de fonctionnement et la structure tarifaire.

Concernant la géographie, trois formes différentes peuvent être distinguées : la première est le péage sur une section de route où les usagers paient pour utiliser l’axe routier tandis que des routes parallèles d’usage gratuit peuvent exister (exemple des Express Lanes aux USA) ; la seconde est un péage de cordon entourant une zone, en général le centre d’une agglomération, où les automobilistes traversant le cordon doivent payer un péage que ce soit en entrant (comme à Oslo) ou dans les deux sens (comme à Stockholm) ; la troisième forme est un péage de zone où le trafic entrant et circulant dans la zone doit s’acquitter du péage (cas de Londres).

Le second paramètre est celui des heures de fonctionnement. Le péage peut être en vigueur tous les jours, 24 heures sur 24 (exemple des Express Lanes) ou seulement les jours de semaine et à certaines heures.

Enfin, le troisième paramètre est celui de la structure tarifaire. Le tarif peut être plat (comme à Londres) ou varier selon les heures de passage (comme à Stockholm ou Singapour).

Par conséquent les alternatives au paiement du péage peuvent varier selon les différentes implémentations. Confronté à un péage d’axe un automobiliste peut basculer sur un itinéraire parallèle gratuit. A l’opposé, confronté à un péage de cordon ou de zone et si la destination ne peut être changée (comme pour les navettes domicile-travail), l’automobiliste ne peut échapper au péage sauf s’il bascule sur un autre mode de transport comme les transports collectifs. Pour les autres motifs de déplacement, comme les achats, le changement de destination peut être une option. Face à un péage variable selon les heures de passage l’automobiliste peut changer d’heure de déplacement pour économiser. Enfin, le déplacement peut être supprimé quand cela est possible.

La technologie de collecte et de transaction peut utiliser aujourd’hui les moyens de communication sans fil (DSRC ou RFID) entre un équipement en bord de route (par exemple un portique) et le véhicule qui passe : le véhicule doit être muni d’un équipement à bord (comme un badge de télépéage, généralement placé derrière le pare-brise), avec une carte prépayée ou une carte de crédit (comme à Singapour), ou lié à un compte d’utilisateur pour post-paiement (comme l’E-ZPass aux Etats-Unis). La technologie peut aussi utiliser la reconnaissance automatique de plaque minéralogique par des caméras placées à des points de contrôle (comme à Londres).

Les péages urbains en œuvre dans le monde

Les exemples les plus emblématiques de péages urbains opérationnels aujourd’hui dans le monde sont ceux de la congestion tax de Stockholm, la congestion charge de Londres, l’electronic road pricing à Singapour et le value pricing aux Etats-Unis.

Cependant, bien d’autres péages urbains sont opérationnels dans le monde. L’Italie a une tradition de zone à trafic limité (ZTL), restreignant l’accès des véhicules automobiles aux centres historiques de plusieurs villes. Milan a transformé sa ZTL (une zone de 8 km²) en un péage de cordon en 2008, Ecopass, qui fonctionnait les jours de semaines. Il avait une orientation environnementale avec une structure tarifaire variant fortement en fonction des normes d’émission des véhicules. La part de plus en plus élevée des véhicules « propres » circulant dans la zone (donc exemptés de paiement) a amené une simplification de la structure tarifaire en 2012 avec un tarif unique, le péage étant renommé Area C.

Les principales villes de Norvège ont mis en place des péages de cordon sur le trafic entrant, initialement avec l’objectif de lever des fonds pour financer des infrastructures ou services de transport (route et transports publics). A Oslo, le péage de cordon a démarré en 1990, malgré une opinion publique majoritairement opposée, opérant en 24/7 avec un tarif plat : ce tarif était suffisamment bas pour minimiser les questions d’exclusion sociale. En 2008 un cordon externe a été ajouté, tandis que la structure tarifaire a été récemment changée, avec un tarif plus élevé aux heures de pointe les jours de semaine, ouvrant la voie à un péage de congestion.

Sur le même principe que les Express Lanes aux Etats-Unis, plusieurs infrastructures à péage dans le monde appliquent un péage variable, plus élevé aux heures de pointe, plus faible aux heures creuses. C’est notamment le cas pour trois autoroutes à péage en région parisienne (A1, A14, Duplex A86).

Mais aussi des rejets

En dépit de ces succès, peu de villes dans le monde ont mis en œuvre le péage de congestion. L’analyse des échecs des projets est également instructive pour les villes qui voudraient se porter candidates.

A Lyon, un programme combinant une nouvelle autoroute à péage (boulevard périphérique nord, ex TEO) avec une réduction de capacité des routes parallèles fut annulé en 1998, quelques mois après son ouverture, à cause d’une vive opposition. Les routes parallèles gratuites durent être rouvertes sur injonction judiciaire, amenant la rupture de l’équilibre financier du concessionnaire et donc le rachat de l’infrastructure par la collectivité et la réduction des péages.

Plusieurs projets proches de la mise en œuvre ont été rejetés à cause également de vives oppositions, exprimées lors de référendums ex ante comme à Edimbourg (2005) ou Manchester (2008). De nombreuses villes dans le monde continuent à débattre du péage urbain car elles font face à une circulation routière excessive sur leurs routes et un manque de financement pour leur système de transport. Par exemple, l’Etat de New York a approuvé en mars 2019 un projet de péage de congestion qui couvrirait la moitié sud de Manhattan, mais ce projet attend toujours l’autorisation de l’administration fédérale.

Quels enseignements ?

Le premier enseignement à tirer de ces expériences in vivo est que ces programmes sont efficaces pour améliorer les conditions de circulation : les automobilistes sont sensibles au prix d’usage de la route, le trafic est plus fluide et les effets négatifs de la circulation automobile sur l’environnement sont réduits. La plupart des évaluations socioéconomiques concluent également que ces programmes sont efficients, c’est-à-dire qu’ils améliorent la situation socioéconomique de la collectivité. Cependant, pour une part cette amélioration apparaît plus faible qu’attendue étant donné les coûts élevés d’installation et de fonctionnement des systèmes de péage. Pour une autre part, dans les cas des tarifs de péage variables selon les heures, les avantages peuvent être sous-estimés étant donné la possibilité de changer les horaires de déplacement, un phénomène difficile à prendre en compte dans l’évaluation socioéconomique classique.

Les succès et les échecs indiquent également quelques conditions essentielles pour une mise en œuvre avec succès. Pour ce qui est du contexte politique, ce peut être une forte volonté politique soutenue par un débat dans la durée (cas de Londres). Cela peut résulter également d’un accord entre partis politiques, poussés par la condition d’un financement national et soutenus par une opinion publique sensible aux politiques environnementales (cas des pays nordiques). Cependant, même si un accord politique est obtenu, cela n’évite pas aux autorités locales de prendre des risques politiques et financiers élevés comme ce fut le cas dans le test préalable de sept mois à Stockholm.

Le succès à Stockholm et à Londres, et les échecs à Edimbourg et Manchester, indiquent qu’un référendum avant toute mise en œuvre est le plus sûr moyen d’arriver à un rejet par le public. L’étude des attitudes de l’opinion dans les programmes ayant réussi montre que l’opinion est très sceptique avec une opposition qui croît jusqu’à devenir majoritaire dans les sondages jusqu’à l’ouverture du péage, et qui bascule rapidement en faveur du programme, si ce dernier assure une collecte performante des péages et des avantages immédiats en matière de fluidité. L’expérience concrète du péage urbain réduit les craintes légitimes face à quelque chose qui n’était pas familier auparavant.

Même si une acceptabilité politique peut être trouvée à travers des compromis entre les partis, l’acceptabilité publique peut être plus difficile à atteindre. Les questions d’équité seront longuement débattues avant l’acceptation du programme. Les travaux de recherche montrent qu’il n’y a pas de diagnostic passe partout à ce sujet, puisque que cela dépend des caractéristiques particulières du programme (où la population concernée vit et travaille, quels profils socioéconomiques devront payer, qui bénéficiera des retombées de l’utilisation des recettes, etc.). L’affectation des recettes et les aspects redistributifs sont des questions critiques à traiter.

Enfin, la congestion doit être à un niveau critique dans une agglomération pour justifier la mise en œuvre d’un péage de congestion. Dans d’autres cas, pour réduire les encombrements automobiles d’autres politiques sont possibles, comme la réglementation et la tarification du stationnement, le développement du vélo et du covoiturage, conjointement à celui des transports publics.

Charles Raux (CNRS, LAET)

Image : Cornelius Krieghoff / Public domain

Pour citer ce billet : Raux, Charles (2020). Le péage urbain : est-ce que ça marche ? https://tmt.hypotheses.org/1372

Pour aller plus loin

Charles Raux. Le péage urbain. La Documentation française, 92 p., 2007, Coll. Transports, recherche, innovation. https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00178037

Beria, P. (2016). Effectiveness and monetary impact of Milan’s road charge, one year after implementation. International Journal of Sustainable Transportation, 10:7, 657-669, DOI: 10.1080/15568318.2015.1083638

Ieromonachou, P., Potter, S. and Warren, J.P. (2006). Norway’s urban toll rings: Evolving towards congestion charging? Transport Policy 13 (2006) 367–378.

International Transport Forum (eds) (2010). Implementing congestion charges. Roundtable 147. Paris: OECD.

Raux, C. and Souche, S. (2004). The acceptability of urban road pricing: A theoretical analysis applied to experience in Lyon. Journal of Transport Economics and Policy. Vol 38, Part 2, May 2004, pp. 191-216.

Santos, G. and Rojey, L. (2004). Distributional Impacts of Road Pricing: The Truth Behind the Myth. Transportation, 31(1): 21-42.

Small, K.A. and Verhoef, E.T. (2007). The economics of urban transportation. Abingdon, UK: Routledge.

Arnott, R., Rave, T. and Schöb, R. (2005). Alleviating urban congestion. Cambridge, MA: MIT Press.


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1 réponse

  1. 14/12/2020

    […] la zone et ceux qui y travaillent. L’autre mode de régulation, économique celui-ci, à travers le péage urbain, n’existe que dans peu de villes dans le monde et se limite également aux hypercentres […]

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