Transports collectifs : il y a mieux que la gratuité !

Bruno Faivre d’Arcier (LAET, Université Lyon 2).

En cette période où la crise sanitaire a un impact énorme sur les transports collectifs, tant sur le plan de la fréquentation que sur celui de leur financement, et où les municipales montrent une préoccupation environnementaliste, en partie accentuée par l’abstention, la thématique de la gratuité qui connaissait (en France) un net regain d’intérêt, pourrait être au centre des prochains débats locaux. Ainsi le nouveau maire de Montpellier, socialiste associé aux écologistes, affiche clairement cette mesure dans son programme électoral (gratuité le week-end dès septembre, gratuité totale du réseau pour 2023-24).

Dans un débat récent au sein de la Mission d’Information du Sénat consacrée à ce thème, la question centrale était : « fausse bonne idée ou révolution écologique et sociale des mobilités ? »[1]. Après de nombreuses auditions, le rapport final décrit longuement les avantages et limites d’une telle mesure, qui ne peut se substituer à une vraie politique de mobilité. La conclusion générale ne prend pas position, arguant que le contexte urbain et les objectifs visés diffèrent trop les uns des autres et qu’il n’existe pas vraiment d’évaluation scientifique des impacts réels d’une telle mesure.

Les recommandations finales restent tout aussi générales :

  • Dépassionner le débat qui souffre trop souvent de positions de principe et d’idées préconçues.
  • Intégrer les territoires ruraux et péri-urbains dans la réflexion pour ne pas créer une sensation de rupture et de distorsion entre les territoires.
  • Créer un observatoire de la tarification des transports.
  • Penser la gratuité totale comme un outil d’une politique globale et veiller à sa soutenabilité à long terme.
  • Sortir de l’opposition entre gratuité et développement de l’offre de transports.
  • Revenir à un taux de TVA de 5,50 % pour les transports de voyageurs.
  • Poursuivre et élargir la réflexion sur les modes de financement de la mobilité écologique de demain.
  • Penser la mobilité à long terme, y compris la « dé-mobilité ».

Le lecteur reste donc sur sa faim quant à un rapport marqué par la recherche d’un consensus entre les parties prenantes, et chacun y trouvera ce qu’il souhaite y trouver… En fait, derrière le terme gratuité se cachent des visions politiques et des objectifs bien différents selon les villes (pour une vision large des enjeux, voir le dossier « La gratuité en débat » de la revue Transports Urbains n°138, juin 2020).

Des objectifs contradictoires derrière la gratuité

Depuis la généralisation de l’accès à l’automobile, résultat des politiques publiques menées dans les années 60, les transports collectifs ont vu leur clientèle diminuer très fortement, même dans les grandes agglomérations, conduisant les nombreux opérateurs privés à réduire leur offre, selon un cercle infernal. Moins d’offre conduit à un report des clients insatisfaits vers l’automobile et donc à une accentuation de la dégradation de l’offre, voire à des fermetures de lignes. Mais à cette époque, tous les ménages n’ont pas encore accès à l’automobile, et il existe une proportion importante de « personnes captives » : les personnes âgées, qui ont du mal à envisager l’apprentissage de la conduite, les jeunes qui n’ont pas encore l’âge du permis (21 ans à l’époque) ni les moyens de s’acheter un véhicule, les femmes qui sont encore rares à passer le permis, l’homme s’accaparant le privilège de la conduite du véhicule familial, sans oublier toutes les personnes dont le niveau de revenu ne leur permet pas de s’équiper. Dès lors, les municipalités se doivent d’intervenir auprès des transporteurs pour garantir un niveau d’offre minimal, tant pour l’accès à l’emploi que pour les écoles. C’est le début de l’intervention financière des municipalités qui « achètent » des services afin de maintenir l’accessibilité à la ville, tant pour les captifs que pour les personnes à faible revenu. C’est ainsi que s’est construite progressivement l’idée de « service public de transport urbain » qui aboutira à la fin des années 70 à faire reconnaître par la loi la notion d’Autorité Organisatrice des Transports. En créant ainsi un Périmètre des Transports Urbains, la loi confère aux villes le monopole de l’exploitation d’un réseau urbain, qui peut être assurée en régie ou confiée par délégation à un opérateur privé, dont la rémunération ne dépend plus des seules recettes commerciales. En effet l’utilité sociale d’un tel réseau lève la contrainte de l’équilibre commercial, ouvrant la voie à un principe de tarification qui ne couvre pas les coûts complets du service.

Il existe certes déjà des réductions tarifaires dans les réseaux de transport collectif, dont l’origine est « commerciale » comme celles liées au niveau de consommation (carte 10 trajets, abonnements hebdomadaire ou mensuel), visant à une fidélisation de la clientèle : ce risque commercial est pris par les opérateurs, attendant que l’accroissement de l’usage compense la baisse du prix du trajet. Le second type de réduction est dit « social » quand il est décidé par l’autorité publique (les pertes de l’opérateur sont compensées) : c’est l’introduction d’une tarification « au statut ».

Ainsi, il est courant de trouver dans les réseaux des réductions tarifaires pour les enfants, les scolaires, les étudiants, les chômeurs, les retraités, et même à une époque les militaires ou les anciens combattants. L’argument invoqué tient parfois au degré de « captivité » de ces catégories, souvent aux faibles revenus de populations ciblées, et la loi SRU avait ainsi instauré le principe d’une réduction d’au moins 50% pour les personnes bénéficiant de l’aide sociale. Mais il est surprenant de voir que la priorité est donnée au statut et non au revenu. Aujourd’hui, une partie non négligeable des retraités gagnent plus que certains jeunes en emploi précaire, alors qu’ils sont largement motorisés. Enfin, il faut rajouter le fait que les employeurs prennent à leur charge 50% du coût des abonnements mensuels. Pour prendre l’exemple lyonnais où l’abonnement mensuel plein tarif dépasse les 60€, 97% des voyageurs supportent un coût mensuel maximal de 30€, soit une dépense journalière de l’ordre d’un euro.

Aujourd’hui, face à la crise environnementale, beaucoup avancent l’idée que pour réduire l’usage de la voiture en ville, et inciter les habitants à avoir recours aux transports collectifs, il suffirait de baisser les tarifs, comme si leur prix « élevé » expliquerait leur faible utilisation. On sent là une vision consommatrice, bien éloignée de la réalité des conditions de mobilité des individus. Même les associations d’usagers soulignent que le problème n’est pas le prix mais le niveau de service offert, insuffisant pour rendre l’alternative transports collectifs attractive aux yeux des citadins.

Extrait de la consultation en ligne (annexe du rapport du Sénat, p.132)

Il est d’ailleurs surprenant de voir que le degré de compétitivité des TC par rapport à la voiture[2] soit rarement calculé. Quelques études, comme celle de Reinhold T., 2008 sur Berlin, montrent en effet que lorsque le temps généralisé de déplacement en TC ne dépasse pas 1,5 fois le temps généralisé en voiture, la part modale des TC dépasse les 50%… Cela signifie que si le trajet porte-à-porte domicile-travail en voiture dure 30 mn, il faut que l’offre TC permette un temps de trajet inférieur à 45 mn pour être considéré comme une alternative crédible.

Part des transports collectifs en fonction du rapport Temps TC / Temps VP. Source : Reinhold T., 2008

Ainsi, comme le prouvent les retours d’expériences des réseaux ayant appliqué la gratuité, le succès de fréquentation dépend aussi fortement de la politique d’amélioration de l’offre, condition indispensable pour rendre les transports collectifs compétitifs avec la voiture et encourager un véritable transfert modal de la voiture vers le mode collectif.

Trois « impacts » de la gratuité totale sont mis en avant :

  • Le gain de pouvoir d’achat : il est indéniable, mais est-ce aux collectivités d’offrir ce gain, qui sera financé de fait par l’impôt. Or les taxes d’habitation sont par nature moins redistributives que les impôts sur le revenu. De plus, qui sont les bénéficiaires de ces gains ?  Si l’on regarde du côté des usagers de TC, ces gains sont les plus forts pour ceux qui paient plein tarif, donc a priori les personnes à revenu plus élevé (abonnés très mobiles). Par exemple, sur le réseau lyonnais, les revenus supérieurs à 3 000 € représentent plus de 40 % des abonnés City Pass PDE-PDA (Crozet et al., 2019). Notons également que la gratuité bénéficiera également aux entreprises qui ne seront plus assujetties au remboursement à 50% de la carte d’abonnement… Est-ce que les automobilistes bénéficieront de ce gain ? Cela dépend de leur transfert ou non sur les TC.
  • Une incitation au report modal : c’est là l’argument le plus souvent mis en avant mais les éléments d’évaluation en provenance des réseaux gratuits manquent singulièrement pour en prouver l’importance. Certes, il y a un accroissement de la fréquentation et un certain nombre de personnes déclarent qu’elles n’ont pas pris la voiture pour faire ce trajet maintenant qu’il est gratuit en TC. Mais de quels trajets parle-t-on ? S’agit-il de déplacements de loisirs dans ou vers le centre-ville, ou bien de trajets domicile-travail, souvent en banlieue où l’offre TC, même gratuite, se révèle peu attractive ? Les simulations faites sur le réseau lyonnais montrent qu’en fait la diminution du trafic automobile serait faible (de l’ordre de 1 à 2%), tandis que l’usage de la marche à pied diminuerait de près de 7% et celle du vélo de 15% dans la ville centre (Lyon+Villeurbanne). Cela tient au fait que les trajets bénéficiant du transfert vers les TC sont relativement courts (1 à 5 km) et concerne surtout la ville centre où l’offre TC est importante.
  • Une revitalisation du centre-ville : cette dimension est importante dans les villes moyennes où l’offre commerciale du centre-ville est en difficulté face au développement des zones commerciales périphériques. Il est vrai que souvent le stationnement est payant dans le centre, alors qu’il est gratuit dans ces zones commerciales. Avec la gratuité des TC on offre une alternative qui peut être attractive, notamment pour les familles. Mais là encore, les observations en provenance des villes ayant mis en œuvre la gratuité totale manque. Si l’on peut observer, notamment en fin de semaine, un certain regain de fréquentation du centre-ville, beaucoup de commerçants semblent ne pas pour autant voir une progression de leur chiffre d’affaires…

Dès lors, la gratuité ne semble pas être une mesure miracle pour opérer le transfert modal jugé nécessaire pour répondre aux enjeux climatiques. Il reste que c’est une mesure coûteuse pour le budget des collectivités, d’autant plus qu’il reste nécessaire de développer une offre TC compétitive.

La contribution des voyageurs au financement des transports collectifs urbains

Dès lors que le transport collectif urbain est considéré comme un service public, la tarification est fixée par l’Autorité Organisatrice et ne vise pas à faire supporter à l’usager la couverture complète des coûts générés par le service offert. Rappelons que cela n’est pas le cas dans de nombreux autres pays où les transports collectifs sont gérés directement par des entreprises privées qui se doivent, comme toute entreprise, d’assurer une certaine rentabilité.

D’ailleurs, dans les années 60, avant la montée en puissance de l’automobile, le taux de couverture des dépenses par les recettes était encore proche de 100% dans de nombreux réseaux. C’est bien la concurrence de la voiture qui a fait chuter ce taux, qui était en moyenne de 72% en 1976, puis de 55% en 1990, malgré la politique de relance de l’offre des années 70. Depuis, on assiste à une baisse continue de ce ratio R/D qui en 2015 n’atteint plus que 30% dans les réseaux de plus de 250 000 habitants et 19% dans ceux de 100 à 250 000 habitants.[3]

Plusieurs éléments doivent être précisés quant à cette évolution :

  • Le R/D ne représente pas le taux de couverture global, mais simplement le ratio entre les recettes commerciales (principalement la tarification) et les dépenses d’exploitation, hors investissement. En effet, dans les réseaux les plus importants, c’est désormais l’Autorité Organisatrice qui finance les investissements et est le plus souvent propriétaire des équipements et du matériel roulant. Si l’on intègre l’ensemble des dépenses, alors la contribution des clients au financement du service est encore plus modeste. Ainsi la part des recettes commerciales dans le total des ressources des AOT en France ne représente que 17,3%[4] (un peu plus de 20% dans les 12 réseaux de plus de 400 000 habitants avec TCSP).
  • La création du Versement Transport (VT) étendu aux villes de province dès 1973 a profondément modifié la structure de financement des AOT. Cette ressource représente en moyenne 47,3% des budgets des AOT en 2013, mais ce pourcentage est souvent supérieur dans certaines villes (56% dans les réseaux de 100 à 200 000 habitants). Du fait de cette manne financière (initialement limitée au financement du seul investissement, mais rapidement étendue à l’ensemble des dépenses), beaucoup d’AOT ne se sont plus souciées des recettes commerciales (les tarifs ne suivant même pas souvent l’inflation) et y ont même vu la possibilité de financer des tarifs sociaux, très appréciés en période électorale. Il n’est donc pas surprenant de voir la contribution financière des clients diminuer au cours du temps…

Dès lors que l’on a laissé progressivement diminuer le poids des recettes commerciales dans le financement du réseau, pour atteindre un R/D de 15 à 20% seulement, on comprend qu’il est plus facile de parler de mise en gratuité du réseau, puisque cela signifie que son financement est déjà assuré à 90% par d’autres sources de financement. Précisons toutefois que les entreprises (en attente d’une diminution des impôts de production) verront d’un mauvais œil de voir leur contribution au financement des TC encore augmenter… Il serait d’ailleurs temps de repenser les bases du Versement Transport (Mobilité aujourd’hui) en rappelant que l’externalité positive générée par les TC est moins liée à la facilitation des déplacements domicile-travail qu’à la réduction de la congestion (et donc du coût de transport) pour les entreprises (Bonnafous et Faivre d’Arcier, 2019).

La Carte Nationale Mobilité, un moyen pour plus de solidarité

La situation des français par rapport au coût de la mobilité est extrêmement variable, et dans les situations de crises, les disparités socio-spatiales ne font que s’accroître et peuvent conduire certains individus au bord de la rupture. Il est donc tout à fait justifié d’aider ces populations pour garantir leur accès à la ville et à l’emploi. En ce sens, des réductions tarifaires sont nécessaires, non en fonction du statut mais en fonction du revenu. Plusieurs villes ont ainsi mis en œuvre des « tarifications solidaires » pour lesquelles le niveau de tarification varie le plus souvent en fonction du Quotient Familial du ménage. Grenoble en est un bon exemple, avec une grille tarifaire qui fait varier sensiblement le coût de l’abonnement mensuel (de 1 à 20).

Grille tarifaire des abonnements à Grenoble – août 2020 – https://www.tag.fr/cms_viewFile.php?idtf=2767&path=Depliant-tarifaire-2020.pdf

Cette solution n’est pas parfaite : certaines enquêtes montrent qu’un nombre relativement important de ménages « ayant-droit » n’ont pas recours à cet avantage, en raison d’un manque d’information, mais aussi du fait de la complexité des démarches administratives pour justifier de ce droit.

Justificatifs pour bénéficier de la tarification solidaire à Grenoble – août 2020 – https://www.tag.fr/cms_viewFile.php?idtf=2767&path=Depliant-tarifaire-2020.pdf

De plus, l’une des conditions nécessaires pour bénéficier de ces réductions tarifaires est l’obligation d’être « résident », c’est-à-dire d’habiter dans le territoire desservi par le réseau urbain concerné. Cela revient donc à exclure du dispositif toutes les personnes demeurant dans les espaces périurbains, mais qui pourtant vont travailler ou consommer dans la ville. Cette question avait pourtant été abordée dans l’article 123 de la Loi SRU qui précisait que la localisation résidentielle ne devrait pas être un facteur de discrimination. Mais on retrouve ici les « égoïsmes » municipaux, puisque des personnes non résidentes et donc non soumises aux impôts locaux bénéficieraient de prestations sociales financées par le budget local. Comme quoi la solidarité avec les personnes défavorisées a ses limites, alors que les montants financiers en jeu restent par nature limités[5]

En ce sens, le GART et l’UTP avaient à l’époque réclamé à l’Etat d’instaurer une carte permettant de valider la qualité d’ayant-droits à des personnes ne résidant pas dans le périmètre desservi, arguant que le coût de cette vérification des droits ne devait pas être supporté par l’Autorité Organisatrice puisqu’il s’agit d’une législation nationale.

Il y aurait ainsi l’opportunité de créer une telle Carte Nationale Mobilité, valable une année sur la base des déclarations de revenus, ce dont le service des impôts dispose sans surcoût. Précisons cependant qu’un certain nombre de personnes pourraient « passer sous le radar ». Ce sont les plus fragiles (sans papiers et marginaux) qui sont censées être repérées par les services sociaux locaux comme les CCAS, et il semble logique qu’elles bénéficient de la gratuité, ce que chaque commune peut décider en attribuant des cartes locales de gratuité (ou en achetant des titres à l’AOT qu’elle distribuerait via ce canal aux populations visées). Ensuite, chaque AOT serait toujours responsable de sa politique de réduction sociale, et les citoyens pourraient plus facilement mener les démarches pour faire valider leurs droits.

Conclusion

La gratuité totale des réseaux de TCU semble donc surtout rechercher un gain de pouvoir d’achat, qui risque de profiter surtout aux couches supérieures de la population. Même si cela fait progresser la fréquentation des réseaux (effet d’aubaine), cela ne semble pas efficace en termes de report modal, sauf à mener en parallèle une forte progression de l’offre (et de pénalisation de l’usage de la voiture), y compris en périphérie des villes. Ce surcoût, souvent négligé par les tenants de la gratuité, pose un problème de financement sérieux, et il serait dommage de remettre en cause le cercle vertueux de financement, comme on a pu l’observer sur Lyon (Crozet et al., 2019).

L’intérêt de la tarification solidaire est de prendre en compte la capacité contributive des clients selon leur revenu, car il est clair qu’une partie de la clientèle (surtout dans les grandes villes) a les moyens de se payer un abonnement. Il est par contre absurde de voir qu’un cadre jeune retraité (même si sa mobilité est réduite, ce qui n’est pas sûr) bénéficier de 50% de réduction sur son abonnement, alors qu’un jeune actif, souvent en situation précaire (CDD, intérim,…) doit payer plein tarif, au motif que son entreprise lui en remboursera la moitié (ce qui n’est pas sûr non plus).

La complexité de ce système est souvent un frein à son application. L’idée d’une Carte Nationale Mobilité (incluant d’autres modes que le transport collectif) est d’en faciliter la mise en œuvre en limitant la charge de vérification des droits par les réseaux. Voilà une initiative – peu coûteuse – que le gouvernement pourrait prendre rapidement…

Bruno Faivre d’Arcier, professeur émérite, Université Lyon 2, LAET

Image : AgentAkit from San Francisco / CC BY (https://creativecommons.org/licenses/by/2.0)

Pour citer ce billet : Faivre d’Arcier, Bruno (2020). Transports collectifs : il y a mieux que la gratuité ! Carnet Transports, mobilités, territoires. https://tmt.hypotheses.org/1514

Références

Crozet Y., Faivre d’Arcier B., Mercier A., Monchambert G., Peguy P.Y., 2019, Réflexions sur les enjeux de la gratuité pour le réseau TCL, Rapport pour le SYTRAL, LAET, Lyon, 114 p.

Bonnafous A., Faivre d’Arcier B., 2019, “Versement Transport, gratuité : les défis du financement des transports publics « , Transports, Infrastructures et Mobilité, 518, Novembre-décembre, pp.47-51

Faivre d’Arcier B., Mercier A., Péguy P.Y., 2018, Prospective stratégique sur les ressources de financement des transports collectifs urbains de Bordeaux Métropole. [Rapport de recherche] LAET; a’urba., 33 p.

GART, 2014, L’année 2013 des Transports Urbains, 52 p.

Reinhold T., 2008, More passengers and reduced costs – the optimization of the Berlin Public Transport Network, communication à la Conférence « Travel Demand Management 2008 », Vienne, juillet, pp. 292-301


[1] Rapport de la Mission d’Information du Sénat n°744 du 25 Septembre 2019, 142 p. Disponible sur https://www.senat.fr/rap/r18-744/r18-7441.pdf

[2] Il est vrai que ce calcul est complexe. Il faut en effet calculer les temps porte-à-porte pour les deux modes, prenant en compte d’un côté le temps d’accès aux arrêts, le temps d’attente, le temps de trajet et les correspondances, de l’autre le temps de trajet, le temps de précaution en cas de congestion et le temps de recherche d’une place de stationnement. Ici les Enquêtes Ménages-Déplacements se révèlent peu fiables, du fait de la faiblesse du taux de sondage (1% en général), qui empêche de calculer des temps représentatifs sur des origines-destinations et par période horaire.

[3] Données annuelles de l’UTP, à partir de l’Enquête Annuelle sur les Réseaux de TCU (DGTIM, GART, UTP, CEREMA)

[4] Malheureusement, la dernière publication des statistiques des AOT publiée par le GART date de 2014…

[5] Le Figaro rapporte les propos du nouveau Maire de Montpellier, comme quoi les Montpelliérains paient deux fois le prix, par le ticket et par l’impôt, alors que les habitants de Nîmes ou de Sète ne paient que le ticket quand ils utilisent les TC de Montpellier… Mais n’est-ce pas le cas des Montpelliérains quand ils utilisent les TC à Nîmes ? https://www.lefigaro.fr/actualite-france/montpellier-instaure-la-gratuite-des-transports-en-commun-20200904  


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